1916年結束時，保羅·馮·興登堡元帥，任德國總參謀部總參謀長。他認識到就因爲同盟國沒有取得勝利，所以他們正在輸掉這場戰爭。對凡爾登大舉進攻的失敗使德國兵力損失嚴重，而英國人的封鎖又在其國內引起更大的災難。所有的武器都被充分利用了，只有一個例外，那就是潛艇。德國分析家們認爲，英國的商船船隊已被削弱，只要潛艇部隊再給它一擊。便可將其一舉消滅。
在1916年12月22日的一次情況分析會上，海軍上將亨寧·馮·霍爾岑多夫坦率指出，如果在1917年2月取消對潛艇的限制，就可以在夏收之前於6月逼英國人投降。德國經濟學家估計，如果潛艇能連續5個月，每月擊沉60萬噸位的商船，就會把中立國的船隊從英國趕走，這樣一來，單靠英國的商船隊運糧是無法應付英國的饑荒的。馮·霍爾岑多夫認爲，即便美國能給英國援助，也爲數太少，爲時太晚了。他的觀點是，如果英國人想組織軍艦護航的話，他們早就會組織了，因此軍艦護航肯定是不可行的。他最後表示堅信，潛艇的性能足以克服協約國在反潛戰上的任何改進。他的所有看法，除了對應擊沉商船的噸位的估計之外，都是錯誤的。
德國宰相貝特曼-霍爾維克被這些估計打動了，最後撤回了他對無限制的潛艇戰的反對。現在，最高統帥部不顧美國可能參戰的極大可能準備孤注一擲了。這位宰相預言說：“潛艇是最後一張牌了。”
1917年戰役的第一步是讓潛艇通過水雷密佈的英吉利海峽進入西部水域，這樣就大大增加了他們的巡邏時間。英國人的水雷質量不高，使德國人的這一冒險成功了。其他的潛艇在英吉利海峽和北海作戰。儘管他們沒有一個潛艇指揮中心，但擊沉船隻的數量仍在直線上升。雖然德國人把協約國的損失多估計了三分之一，但實際沉船的數量卻超過了霍爾岑多夫的估計。英國的經濟和戰爭潛力都在這種無情的屠殺下萎縮了。情況很快就表明，按這種沉船速度繼續下去，英國將不得不投降。
無限制潛艇戰前6個月對協約國和中立國損失的估計和實際數目如下：
月(1917年) / 德國估計(總登記噸) / 海軍部記錄(總登記噸)
2月 / 781,500 / 536,334
3月 / 885,000 / 603,440
4月 / 1,091,000 / 875,023
5月 / 869,000 / 594,654
6月 / 1,016,000 / 684,667
7月 / 811,000 / 549,047
月平均 / 908,917 / 640,528
