在古代，馬匹是重要的戰略物資，是實力的象徵，古人甚至把馬匹看得比錢糧還重要。在與北元軍隊的交戰中，明軍兵力有餘，只是馬匹緊缺。朱元璋戎馬一生，十分重視養馬，認爲“馬政，國之所重。”在戰場上，騎兵衝鋒陷陣，優勢明顯，機動性、靈活性遠勝於步兵。面對大規模騎兵的襲擊，如果戰馬缺乏，即便是名將領兵，也很難取勝。而且朱元璋在京師坐鎮指揮，驛站及時的信息傳遞也需要大量馬匹。此外，馬匹在糧草的運輸供給中也起着重要作用。
洪武十四年，朱元璋派傅友德、藍玉、沐英領兵出征雲南，考慮到雲南山脈衆多，需要用到很多戰馬，朱元璋派人告諭播州宣慰使楊鏗，讓他出三千匹馬，帶兩萬兵爲先鋒，又令金竺長官密定獻馬五百匹。洪武五年北征失利後，到洪武二十年，朱元璋在此期間一直沒有對北元大舉發兵，根據學者分析，戰馬的缺乏是很重要的制約因素。
朱元璋登基後，借鑑歷史上馬政的利弊得失，逐步建立起一套行之有效的制度。洪武四年，朱元璋下令在答答失裏營設立羣牧監，在水草豐美的地方設立官署，專職牧養馬匹。洪武五年，明軍遠征漠北失利，損失大量戰馬。洪武六年(公元1373年)二月，朱元璋下令在滁州重新設立羣牧監，幾天後，又下令改羣牧監爲太僕寺，設太僕寺卿一人從三品，掌管馬政，隸屬於兵部，下令讓應天、廬州、鎮江、鳳陽等地的百姓養馬，江北水草便利的地方一戶養一匹馬，江南十一戶養一匹馬，由官府挑選上等馬匹爲種馬，洪武二十八年規定，江北五戶共養馬一匹。
洪武七年八月，增設牧監、羣官二十七處，隸屬於太僕寺。洪武二十三年，定爲十四牧監，九十七羣。洪武二十八年，撤銷所有的羣、牧監，將馬匹交給地方官府牧養，由地方官府管理民間馬匹的牧養。洪武三十年，在北平設立行太僕寺。此外，一些衛所也牧養馬匹，朱元璋還從馬市和茶市獲得大量馬匹。
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