導讀：美國War on the Rocks網站11月25日發表美國調研公司CNA高級研究員、美國海軍退役少將邁克爾·麥克德維特的文章稱，當人們思考下一場大沖突會在哪裏爆發時，往往將目光投向南海——世界上最具爆炸性、最難管理的地方，多國的主權主張在此重疊。面對中、菲、越之間的緊張態勢以及中美的直接衝突，美國該如何才能找到和平解決之策?對此，文章建議美國迴應亞太國家的請求，幫助他們改善海上治安和安全能力，還包括用長期的、專注的努力來承諾改善菲律賓武裝部隊的海上力量。而且，華盛頓要爲促進穩定而存在，不能嘗試與中國直接對壘。美國海軍和空軍在南海的存在應該成爲常態。美國海軍還應加大與沿岸國家的演習時間，並將演習參與者推廣至和區域穩定性有關的其他亞洲國家，如日本、澳大利亞、韓國及印度等。
南海領土爭議愈演愈烈
南海的這些問題並不新鮮，美國第一個與南海爭議有關的政策制定於1995年。目前的政策也幾乎沒什麼變化，那就是用和平的、非強制的外交方式來維護區域穩定，保證這條世界上最繁忙水道的自由通航。不同之處在於，在歷經10來年的相對寧靜之後，南海變成了爭論的競賽場，爆發潛在衝突的可能性提升，給東南亞地區帶來了不穩定因素。美國可能會直接捲入，因爲作爲南海聲索國之一的菲律賓是美國的條約盟友。
在南海地區，約有180個地貌特徵在漲潮時位於水面之上。這些岩石、淺灘、沙丘、礁石、珊瑚以及無名的沙洲和水下地貌，分佈在該海域4個不同的地理方位。這些地貌全部或部分地由中國、越南、菲律賓、馬來西亞及文萊聲稱擁有主權。中國的主張覆蓋了南海所有的地貌。美國政策的根本原則，就是華盛頓對這些各自主張的法理是非不持立場。爲何有人在乎要更多地擁有這些荒涼的島嶼和礁石?對這些聲索國來說，小部分地貌特徵卻具有重大的戰略價值，足以建立可供戰術噴氣式飛機起降的跑道，而且能與世界上最繁忙的商船航線相鄰。簡言之，獲得了這些地點的主權，就等於是找到了干涉中國或其他東北亞國家貿易的立腳點。儘管不太可能，但不管怎樣，這些南海島嶼的戰略意義自一戰以來就一直讓戰略家們念念不忘。
另外，擁有主權還能佔有海域周邊的資源——或者是12海里的領海，或者是200海里的經濟專屬區(如果將該地貌視爲島嶼)。這些漲潮時位於水面之上的地貌特徵與海事權益緊密相連，包括有權使用漁業、碳氫化合物，以及海牀下面的礦藏等。於是，民族主義是非常重要的(尤其對中國來說)，因爲高舉“我們的領土主權”的大旗，就能限制其他聲索國的選擇權。中國已經掌控了南海北部所有有爭議的地區。1974年，中國“強行驅逐”佔據一半西沙羣島的南越武裝，控制了西沙羣島，並且不顧越南持續的主權主張，從未有過要撤離的跡象。2012年，中國再次安全控制黃巖島，有效地解決了與菲律賓的爭端，而且不太可能因馬尼拉的抗議而將其放棄。這表明，南沙羣島是南海僅存的未被中國實際佔領的爭議地貌。
中國在南海的舉措極好地詮釋了什麼是“和平地強制”。中國小心謹慎地避免讓海軍直接捲入，轉而依靠海警和漁船隊伍來實行以“切香腸”戰略，這些細小而逐漸增多的措施不會激起其他聲索國的軍事迴應，但久而久之就能按中國自己的意願改變現狀。中國南海地圖上的“九段線”標識極大地加重了主權問題的嚴重性，它囊括了80%的南海面積，並割裂了其他沿岸國家的經濟專屬區。在過去幾年裏，中國的強硬行爲表明，“九段線”不僅僅是描繪中國領土主張的地圖解注——而是試圖聲明中國對該地區的漁業和油氣資源擁有“歷史性權利”，中國的這一明顯意圖導致了和鄰國間的摩擦不斷。
美國製定多項南海政策
從2010年夏季起，奧巴馬政府就明確表示，在南海建立基於規則的穩定性是美國國策的重中之重。美國政府一方面通過外交，一方面與越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞增強軍事聯繫，希望以兩者相結合的方式來施行這一國策。美國還對一直對南海的“自由航行權”感興趣。華盛頓認爲，聯合國海洋法公約允許任何國家在任何沿海經濟專屬區行使“公海自由權”。這些自由權利尤其應該適用於和平的軍事活動，包括行使監視權在內。中國對此不同意，認爲這並非“和平”的活動。中國的反對導致了兩次嚴重的事件：2001年美國海軍偵察機與中國海軍攔截戰鬥機的空中衝撞事件，以及2009年中國的漁船和準軍事船隻“騷擾”美國海軍“無暇號”艦艇的事件。最近，中國“危險”地抵近攔截美國海軍P-8海事巡邏機，再一次創下外交事故。
美國與菲律賓簽訂防務條約是一項重要義務。一旦中國攻擊菲律賓海軍或海警艦艇，擊落菲律賓軍用飛機，或傷害菲律賓武裝部隊，條約中相關“攻擊菲律賓武裝部隊及太平洋公共船舶與飛機”的條款就會生效。最後，和華盛頓有關的其他重大的問題也牽涉到中國，包括終止伊朗和朝鮮的核計劃;解決氣候變化問題;促進貿易、投資和經濟增長等等。這些重要的利益交錯形成了美中關係的大背景，很明顯南海問題不應成爲美中整體關係的重要因素。
目前美國的南海政策包括：任何聲索國都不得使用武力和強制手段來解決主權爭端，或改變南海爭議區域的現狀;航行自由包括商船、私人船隻、軍用船隻和飛機的無阻礙合法航行權。沿岸國家必須遵守聯合國海洋法公約所規定的“公海自由”，包括允許在沿岸國家經濟專屬區內進行和平的軍事行動;南海海域的所有海洋權益必須以國際法爲基礎，必須以南海的地貌特徵爲依據。中國的“九段線”不符合這一標準;美國對主權競爭的相關是非不持立場，不支持一國的主張強加於另一國;建立有效的行爲規範是至關重要的，這有助於形成管理和調整南海相關國家行爲的規則框架。
這是涉及到美國利益的理性的、相對全面的、均衡的一套政策。隨着時間流逝，政府的公共言論會變得更具體、更“非外交化”;現在美國就明確地稱中國的行爲是“破壞穩定”和“恃強凌弱”。美國政策的註釋也會根據“規則”而變得更具體，它直指南海最具破壞性的方面——九段線。儘管奧巴馬政府的政策被認爲是理性的、均衡的，但還是受到左右兩派的批評，他們認爲該政策對中國不夠“強硬”。批評者的理由很簡單，美國勸誡中國遵守規則，停止對其他聲索國施壓，尋求解決爭端的第三方公正裁決，中國則對此完全無視。北京顯然認爲國家利益高於遵守國際法規。
美應常態化海空軍在南海存在
在貫徹政策方面，作爲對現有政策的補充，美國的總體政策指導方針應包括如下原則：南海問題不是美中整體關係的重要戰略因素;南海問題有待解決;但近期不太可能一次性解決;談判結果沒有首選模式。不應該忽略或放棄雙邊談判。多國重疊聲明是現實情況，理應由各聲索國直接協商解決;美國的政策不應該一邊倒地“反中國”。美國應該在得到授權之後行動，在批評中國行爲的同時也要批評美國盟友的行爲，但要警惕中國可能會對該地區全部的地貌聲張主權;美國不應該宣佈沒有後備計劃、可信度不高的政策。簡言之，不要虛張聲勢。美國應該出版綜合白皮書或一系列白皮書，涵蓋適用於南海問題的各種國際法規，以強化美國目前的政策是對國際法的強調，是建立基於規則穩定性的基礎。因爲關注國際法一直是美國政策的核心，這些國家文件應該由國務卿簽署並適當地宣傳。
2013年1月，菲律賓政府向仲裁委員會提出申請，要求對中國針對菲律賓大陸架的水下地貌而設置的“九段線”是否符合聯合國海洋法公約作出裁決，有效地將中國告上法庭。仲裁委員會必須就自己是否擁有審判權做出判斷。美國國防部應該考慮發佈聲明，強烈支持委員會擁有該審判權，這樣菲律賓就可以“在法庭上證明自己的清白”。美國的決策人應該和東盟、中國一道探索在南沙羣島建立聯合開發區的可能性，以開發該地區的油氣資源。其目的在於找到一條合適的方式，允許國家在不損害海上最終邊界歸屬的前提下分享自然資源。東盟通常不歡迎外來力量干涉其外交判斷，但是中國的拖延行爲導致了行爲準的制定停滯不前，美國的決策人應該有所嘗試，看看東盟是否歡迎讓美國來着手推動建立行爲準則。
爲了幫助這些沿岸小國自立，華盛頓應該回應他們的請求，幫助他們改善海上治安和安全能力，還包括用長期的、專注的努力來承諾改善菲律賓武裝部隊的海上力量。美菲約定的關於菲律賓武裝部隊的“最小可靠威懾”計劃，應該得到美國的大力支持。當然，華盛頓也不能將防務條約的內涵擴大化，支持菲律賓對南沙羣島聲張主權。美國既定的軍事態勢要隨着“再平衡”戰略的發展而改善，華盛頓要爲促進穩定而存在，不能嘗試與中國直接對壘。其重點在於，軍事上“再平衡”的目的，是要保證美國擁有隨時進入東亞的權利，並以此來實現對盟友的安全職責。直接地說，美國海軍和空軍在南海的存在應該成爲常態。美國海軍還應加大與沿岸國家的演習時間，並將演習參與者推廣至和區域穩定性有關的其他亞洲國家，如日本、澳大利亞、韓國及印度等。
結束語
中國的政策留給人的印象並不值得欣賞，這些政策讓鄰國難以接受，只能通過尋求援助來增強安全感。簡言之，中國人缺乏自知之明，這讓一些美國官員懷疑中國是否知道什麼是有益的——中國的舉動並不能爲自己帶來最大利益。中國顯然知道自己在幹什麼，中國的領導人能夠看懂地圖。地理上的現實情況是，南海其他聲索國的地貌和資源將一直覆蓋在中國的陰影之下。中國已經是所有東南亞鄰國的最大貿易伙伴，他們之間的經濟聯繫越來越緊密。東盟似乎達成了共識，“我們都害怕中國，但我們更害怕一旦招惹上中國，它會對我們的經濟做些什麼。”
重要的是要意識到習近平處理南海問題的方式。在中國，國內政治通常高於對外政策。強硬的主權聲明爲習近平提供了重要的政治掩護，掩蓋了他在調整中國經濟、懲治黨內腐敗、限制“封疆大吏”的權利等問題中所遇到的困難。 這些事項以及中國作爲亞洲第一大軍事力量的事實，共同塑造了北京南海政策的形態。中國常規武器的性能遠超過其鄰國，包括印度在內，這一事實會一直存在，至少在可預見的未來會存在。
截至目前，中國在南海的行動並未對經濟造成損害，中國的鄰國仍然排着隊尋求改善關係。北京明白，小鄰居們不願意被迫在中美之間選邊站，他們希望跟兩個國家都搞好關係。既然這些小國永遠都是中國的鄰居，那麼比起中國需要他們來說，他們會更需要中國。這些事實，正是現有的美國政策難以解決南海問題的原因。希望上述結合了外交、法律、能力建設和軍事存在的政策措施可以改善目前的解決方式，促使北京反思其南海戰略方針，緩解南海的緊張局勢。目前，後APEC時期的正能量，可能標誌着一段南海相對穩定期的開始。
