崇禎十七年(1644年)，李自成率領的大順軍攻陷北京，崇禎皇帝在煤山自縊。崇禎死明朝滅，又由於與李自成的矛盾，駐守山海關的明將吳三桂降清。多爾袞指揮八旗兵入關，在山海關之戰中擊敗大順軍，十月遷都北京。清朝正式入關後，一面繼續南下剿滅農民軍與南明，一面劃定各種制度開始了國家的運轉。
大部分制度自然是延續明朝的制度，比如說文官的俸祿，標準便是按萬曆《大明全典》制定的低薪制。可事實上它這低薪制又與明朝實際情況並不一樣，《大明會典》記載的明朝正七品一年大約領的是大米1,105公斤、27兩五錢白銀及寶鈔360貫。這完全夠一家十二口的開銷，除此之外，明朝的外命婦、誥命夫人都有自己的俸祿。
她們的俸祿是不算在官員支俸中的，地方官府的各項開銷也不需要官員負責。再加上七品以上可優免田賦80畝、免丁徭8人，再加上稍大一點的官多半有兼俸。比如說海瑞擔任吏部右侍郎的同時還是南京右都御史，那麼他便領二俸，王守仁領兵部尚書、左都御史、新建伯三俸。
鎮守邊疆的官員還可以領1~20頃的養廉田，這些都不需要孝敬京官也不需要被內務府或皇帝找機會訛詐。但清朝說是按《大明全典》來，實際上還是按關外那套分贓制的封建制度，很多官員在雍正之前根本沒薪水可領。簡單來說就是，清初官員的俸祿非常少，一品官每年才一百八十兩。越往下越低，到七品官知縣類，每年就只有四五十兩了。
朝廷不給錢，白銀購買力又越來越低，這怎麼能養得起一大家子人呢?更何況，官員們大多人口衆多，生活總要比一般人家奢侈些。沒有辦法，只好從百姓身上剝削，康熙末年幾乎是無官不貪。州縣官主要靠徵收錢糧時盤剝，無論徵收實物還是銀子，都會有“耗羨”。所謂耗羨。也就是於正規稅糧或稅金之外的一種附加稅，說白了，就是現代所說的灰色收入。
徵一石糧的耗羨二升到一斗幾升，徵收銀兩也要加四至五錢，看起來似乎都不多。可整個州縣加起來，那是一筆很客觀的數字，不過由於耗羨是公開的所以並不完全進入州縣的私囊。小小衙門朝南開，有理無錢莫進來，這一句話便可見當時司法腐敗的嚴重。州縣官如果不太黑心的，每年可以弄個一萬兩銀子，善於搜刮那就遠遠不止這個數了。
雍正算是比較好的皇帝，爲了革除這個弊病，將耗羨歸入國庫。並設置了“養廉銀”，養廉也就是希望由高薪來培養鼓勵官員廉潔習性，避免以上所說情況的發生。養廉銀的來源是地方火耗或稅賦，因此看各地富庶與否，給的數額都不一樣。一般來說，通常是薪水的十倍到一百倍，這還考慮到了官員以往收受陋規的情況、是否該有其他經費來源、其地區的貧富。
雍正年間由於初行，差別很大且多有變更，乾隆十二年(1747年)在全國範圍內調整後才成爲定製。(如圖所示)有數據統計總督高出正俸83.87—129.03倍，巡撫高出64.52—96.77倍，其他不等。不難看出，有了養廉銀製度，官員得到的待遇還是很優厚的。養廉銀的好處在於官員們的貪腐有所減少，火耗方面的徵收降低了，百姓的負擔也就減輕了。
其三是耗羨歸公，每年可以省下大量盈餘，既可以上交國庫也可以彌補地方虧空。可雍正的心是好的並不代表官員們會按他的想法來，養廉銀並沒有完全解決官員的生計問題，京官沒有足夠收入依賴地方官的冰敬與炭敬(冰敬與炭敬指夏冬兩季的孝敬)。地方官呢並不因爲有了養廉銀便廉了，依然在錢糧上打主意，藉口說銀子成色不好、糧食質量不好訛詐。
如果有水旱災，明明收入是八成，卻報五成，農民實際田賦卻一點也沒少。多收的全到州縣官員的腰包裏了，此外人們打官司也是州縣官敲詐勒索的好機會，也就是說養廉銀的出現不光沒令官員們停止灰色收入反而助長了他們的豪奢。說到底，養廉銀也不過是將朝廷本該擔負官員們工資的壓力轉嫁到了老百姓身上，苦的還是百姓。
