退功臣進文吏。光武帝死後，漢明帝追思前朝元勳，命人把鄧禹、吳漢、賈復等追隨光武帝劉秀南征北戰、爲東漢王朝的創建立下赫赫戰功的二十八位將帥的肖像繪在南宮雲臺，隨時瞻仰。這就是流傳後世的“雲臺二十八將”，又稱“中興二十八將”。後人附會，說他們是天上的二十八宿下凡。
如何安置開國功臣，是每一個新興王朝都必須面臨的問題。
二百年前，漢高祖劉邦建立西漢之初，蕭何、曹參、陳平等草莽元勳出將入相，佈列朝堂，演繹了一段“布衣卿相”共掌天下的歷史大戲，但同時也因誅除韓信、彭越、英布等有功將帥而留下了殺功臣的惡評。
光武帝採取了截然不同的做法。重量級的開國元勳，得到了高爵、厚賞，還有特進、朝請之類的榮譽性特權。但是除鄧禹、李通、賈復三人可以參議國家大事之外，其他人基本上退出了國家權力中樞，不再參與國家管理。對於這樣的處置，元勳們是否甘心，我們不得而知。史書上說，功臣“皆保其福祿，無誅譴者”。
在中國歷史上，前有漢高祖劉邦，後有明太祖朱元璋，都因誅殺功臣而受到後世詬病。能夠像光武帝這樣優容功臣而君臣相安者，大概只有宋太祖趙匡胤了。故王夫之讚歎說，“三代以下，君臣交盡其美，唯東漢爲盛”。
建武十五年(39年)冬，朔風凜冽，一派肅殺景象。洛陽南宮司馬門外，上千名儒生跪伏在冰冷的地上，哀求朝廷對有罪在身的大司徒歐陽歙從輕發落。有人竟然剃掉了鬚髮，願意代爲受過。
但是，一向對儒學之士優容有加的光武皇帝，這次卻是冷若冰霜。他不顧衆人的求情，拒絕赦免大司徒。不久，歐陽歙死在獄中。
歐陽歙，字正思，既是權勢顯赫的朝廷三公，又是世代傳授《尚書》、弟子遍天下的著名學者。八世博士，學爲儒宗，在當時稱得上是“國寶級”的儒學大師。
他曾經擔任汝南郡太守，沒有很好地執行朝廷的“度田”政策，還暗中貪贓千餘萬。升爲大司徒之後，東窗事發，被繩之以法，官位和輿論都沒能挽救歐陽歙的性命。
“退功臣而進文吏”，是光武朝最核心的人事政策。
“退功臣”，可以保護功臣，更有助於杜絕權臣。“進文吏”，便於把優秀人才吸引到官僚隊伍中，更便於皇帝總攬權綱，統御臣工。
擴大和維護專制皇權，纔是這個政策的核心價值所在。
中國社會科學院歷史研究所研究員鄔文玲分析：“退功臣而進文吏”是光武皇帝爲調整國家統治權力結構、強化皇權而採取的一項重要的措施。
所謂的“退功臣”就是解除功臣的權力，尤其是他們的兵權，降低他們的政治地位;所謂的“進文吏”就是指進用懂得治國安民之術和封建典章制度的一些文人儒士，作爲官僚機構的中樞，任用他們擔任要職治理國家。
光武帝通過這一項措施，最終實現了向文治的轉變，確立了一整套以文官爲中心的體制，這是光武帝給後世留下的寶貴財富。
光武帝以“柔道”治國，卻以鐵腕治吏。無論是掌權的尚書，還是虛位的三公，一旦有過錯或者不合皇帝心意，往往會受到嚴懲。
尚書官員經常被拖到皇帝面前捶撲鞭打，毫無體面可言。朝廷選拔的臨民之官，也多爲行政風格苛嚴之人。史書上說，“光武承王莽之餘，頗以嚴猛爲政”。
春秋時期齊國的大政治家管仲曾說：“治官化民，其要在上。”意思是說，管理官吏，教化民衆，關鍵在於君主。這是人治社會的鐵律。
光武帝善於御下，也比較注意約束權貴，以身作則。
據《後漢書》記載，洛陽令董宣，號稱“臥虎”，是有名的酷吏。他還有個綽號“強項令”，意即“硬脖子縣令”。湖陽公主的奴僕在光天化日之下行兇殺人，躲藏在公主府中，執法官吏無法抓捕。
有一天，該奴僕爲公主駕車外出，被董宣抓獲，就地處死。湖陽公主惱羞成怒，向光武帝哭訴告狀。光武帝準備用杖刑處死董宣，董宣不服，申辯一番後以頭撞柱，頭破血流。光武帝不忍心殺他，讓他向公主叩頭道歉，董宣不肯。兩個侍從架着他，強摁他俯身，董宣兩手撐地，就是不肯叩頭。公主無可奈何。光武帝賜給董宣三十萬錢，獎勵他的剛直不阿行爲。
《後漢書•酷吏傳》中記載的董宣、樊曄、李章，都是光武帝時有名的酷吏。開國之初就任用酷吏，這樣的現象歷代少見。這些酷吏多數都能夠善始善終，同樣是罕見的事情。
光武帝剛猛治吏的政治風格，一直延續到後來的明帝、章帝時期，前後數十年，開創了東漢歷史上最值得稱道的吏治清明時代。
度田事件。“度田”，是東漢初期最重要的國策之一。
秦漢以來，地方政府每年都要向中央政府報告本地的田畝和人口數量，中央據此確定地方應當承擔的賦稅和勞役數量。中央政府要想維護專制皇權與正常的社會秩序，有效地控制廣袤的國土，必須儘可能準確地掌握土地與人口方面的數字。
西漢中期以來，國家管理失序，土地兼併愈演愈烈，大量失去土地和財富的貧民賣身爲奴，淪爲地主豪強的附庸，或者成爲流民，成爲統治秩序的隱患。中央政府控制的賦稅和勞役來源越來越少，對國家的控制力越來越弱。
西漢後期，有識之士已經注意到了土地—人口失控這個可怕的現象和危險的趨勢，但遺憾的是，日薄西山的西漢政權沒能夠解決這個問題。繼之而起的新莽王朝，由於沒能找到對症之藥，也迅速歸於失敗。對於新生的東漢政權來說，“度田”問題至關重要。如果不能解決“度田”不實的痼疾，就難免重蹈前朝的覆轍，更何談長治久安!
1989年，在甘肅武威漢灘坡東漢墓中出土了兩枚木簡。木簡註明時間爲建武十九年(43年)，正是大司徒歐陽歙事發下獄之後的第四個年頭。木簡記錄了度田制度，要求基層官吏在每年的五月核對土地數量，隱匿田地三畝以上，就要受到懲處。
大司徒歐陽歙是國家一等高官，又兼學界領袖，可謂學高望重。歐陽歙之死，是光武帝以鐵腕解決度田不實問題的強烈信號。光武帝本人及其核心統治階層多出自豪強之家，所以，東漢王朝在某種程度上可以說是一個“豪強政權”。當豪強勢力威脅到專制皇權和國家利益的時候，光武帝體現出了壯士斷腕的勇氣，決不姑息。除了大司徒歐陽歙，還有河南尹張伋等十多名郡守都因度田不實而被處死，被處刑和免職的郡縣級官員更是不計其數。
副研究員趙凱分析：度田是東漢前期最重要的基本國策之一，所謂度田就是丈量田地同時統計戶口，中央政府據此分配地方應當承擔的賦稅和勞役，中央政府要想更加有效地維護專制皇權和統治秩序，要想更加有效地控制廣袤的國土，就必須儘可能準確地掌握土地和戶口方面的數字。
同西漢後期的“限田”和王莽時期的“井田”一樣，東漢政府的“度田”舉措，由於觸動了豪強勢力的利益，遭到強烈抵制。
所不同的是，前者選擇了妥協或者放棄，光武帝選擇了堅持。失去了保護傘的地方豪強不肯讓渡既得利益，甚至發動叛亂，但最終都被平息。
西漢中期以來困擾執政者的土地兼併問題，至此終於得到了緩解。史書上說“度田”叛亂平定之後，“牛馬放牧，邑門不閉”，社會一派安寧景象。
中國社會科學院歷史研究所研究員鄔文玲分析：光武帝劉秀本人出身於豪族，他的核心統治成員也同樣出身於豪族，光武帝能夠建立東漢政權也主要是得到了南陽豪族和河北豪族的大力支持。
那麼東漢政權建立以後，不可避免地要滿足這些豪族的利益，並且形成了一些新貴而產生了新的豪族。這些豪族的核心就是開國功臣集團，還有劉氏宗親集團以及外戚集團。
他們逐漸把持朝政，掌握了大量的社會資源，對國家統治和皇權形成了威脅，雖然劉秀採取度田等措施，對這些豪族進行抑制，但是並沒有收到預期的效果。到東漢末年的時候，這些豪族勢力控制了地方的政治、經濟和軍事大權，最終形成割據勢力，導致分裂局面的出現。
對於光武帝劉秀的中興業績，宋代政治家、史學家司馬光有一段精準評價：“偃武修文，崇德報功，勤政治，養黎民，興禮樂，宣教化，錶行義，勵風俗。繼以明章，守而不失，於是東漢之風，忠信廉恥及於三代矣。”這是一個相當高的評價。
歷代史家、政客對光武帝劉秀的個人才幹也多有好評。三國時期的政治家諸葛亮說：“光武策慮深遠，有杜漸曲突之明。”其中頗有惺惺相惜之意。晉人袁山鬆認爲光武帝兼具漢高祖之氣度、漢文帝之仁愛、漢宣帝之明察，因此才能立國稱帝。
