在我國古代的封建王朝由於條件有限，不能對所能觸及的所有地方都實行郡縣統治，特別對一些偏遠的少數民族地區更是無法實施有效的郡縣統治，但又不能放棄，於是，爲了籠絡一些少數民族勢力而使之不生異心，智慧的中原王朝便想出了一個古代版的“一國兩制”，甚至是“一國多制”政策，那就是充滿智慧的羈縻政策。所謂“羈”就是用軍事和政治的壓力加以控制，“縻”就是以經濟和物質利益給以撫慰，即在少數民族地區設立特殊的行政單位，保持或基本保持少數民族原有的社會組織形式和管理機構，承認其酋長、首領在本民族和本地區中的政治統治地位，任用少數民族地方首領爲地方官吏，除在政治上隸屬於中原王朝、經濟上有朝貢的義務外，其餘一切事務均由少數民族首領自己管理。
這種羈縻統治起源於戰國時期秦國滅巴蜀之後，據史載，“秦惠王並巴中，以巴氏爲蠻夷君長，世尚秦女，其巴氏爵比不更。”秦昭王與巴人盟誓，“秦犯夷，罰黃龍一雙;夷犯秦，輸清酒一鍾。”漢朝對秦國的這種做法也有繼承和發展，冊封少數民族首領爲“王”“侯”“長”，又採用和親、朝貢、互市等方法進一步籠絡。
南北朝時，由於中原王朝力量非常孱弱，往往會同時出現多個政權均聲稱自己是天下之主，要求周邊諸國朝貢的局面。各小國無奈只好同時向多個大國朝貢，更有一些國家一邊接受朝貢，一邊又向更大的政權朝貢。使得這一時期的朝貢體系呈現出多元的網狀特徵。這段時間內中原政權往往採取“羈縻”政策取代原有的冊封制度，最主要的特點是，封賜的不再僅僅是王號，而是和直屬官員相同的官職，比如南朝宋順帝就曾封百濟國君爲“鎮東大將軍”，封日本國君爲“安東大將軍”(看來這南朝宋國雖不大，卻不失大國氣度啊!)。
到了隋唐，特別是唐朝時期，這種做法成了正式的國家制度，形成了“懷柔遠人，義在羈縻”的民族政策，使在“遐荒絕域、刑政殊於函夏”的羈縻府州制度得以全面推行。唐太宗時開始，更是達到了普遍封賜各內屬的地方首領官職，設立羈縻州、縣，以體現其“華夷一家”的思想。如渤海國君被封爲“忽汗州大都督”、疏勒國君被封爲“疏勒都督”等等。具體來說，唐朝實行的羈縻制度有三種情況：第一種是在唐朝軍事力量籠罩之下的地區設立的羈縻州、縣，其長官由部族首領世襲，內部事務自治，並進行象徵性的進貢，但是負有一些責任，如忠於中原政府、不得吞併其他羈縻單位和內地州縣，以及按照要求提供軍隊等等，實際上中原政權將其視爲領土的一部分，文書用“敕”;第二種是所謂的內屬國，如疏勒、南詔、契丹等，一般封爲都督或郡王，有自己的領土範圍，但是其首領的政治合法性來自於中原政府的冊封，不能自主，中原政權將其視爲臣下，文書用“皇帝問”;第三種是所謂的“敵國”和“絕域之國”，如吐蕃、回紇、日本等，雖然可能亦有冊封，然多爲對現實情況的追認，其首領的統治合法性並不依賴中原政權的冊封，中原政權的文書多用“皇帝敬問”。
五代十國時期，由於封建勢力割據激烈，少數民族地區各土著首領在羈縻州的基礎上，趁中原各國相互征戰之機，亦相互攻伐，以大並小，以強吞弱。一些強宗大姓擴張勢力，逐漸脫離中央王朝的控制，成爲地域性封閉的獨立小王國。
宋朝統一內地之後，順應了五代時期形成的這種情勢，攝唐制並使羈縻政策更加完善，“樹其酋長，使自鎮撫”，並進一步籠絡少數民族首領，對“其有力者，還更賜以疆土”，特別加強了對第一種情況羈縻州、縣的控制，在部族首領之外，加派中原王朝任命的監管官員。羈縻政策成爲宋王朝統治鄂西少數民族地區的一項極爲重要的政策。作爲整個治國安邦政策的一個重要組成部分，這項政策在土家族地區有其自身的內容和特點。
到了元明清時代，羈縻政策逐漸演變爲土司制度，經歷明代小規模及清代中期大規模的改土歸流政策，實際上很多少數民族地區都被納入了中原政權的領土之中。到了民國及中華人民共和國成立，土司制度被徹底廢止，取而代之的是部分少數民族有限的區域自治政策。
