清朝歷史中，一向有“九大總督”的說法，分別是湖廣總督、直隸總督、閩浙總督、兩廣總督、兩江總督、東三省總督、雲貴總督、四川總督和陝甘總督。這九位總督都執掌地方軍政大權，且官位都在一、二品之間，地位極高。
雖然同被列爲九大總督，但設立的時間，卻並不完全相同。如東三省總督，它在光緒年間才正式設立。這種設立時間的不同，主要跟各地情況有關。
東北是清朝皇帝的發家之地，受皇家重視，地方治理上也是自成體系。從康熙到光緒，東北都只設立駐防將軍執掌地方軍政大權。
而在九大總督中，最早確立轄區、職權，形成定製的總督，則是兩江總督。它在康熙十一年正式確立。此時距離清朝入關，雖然已經過去數十年。
可相比其他幾位總督，兩江總督的定製仍是早的。直隸總督需要等到雍正二年，才完成定製。陝甘總督則要等到乾隆二十五年才成爲定製。
兩江總督的最先正式設立，既跟當時的歷史形勢有關，也是因爲兩江總督自身的特殊。兩江總督後來確立的轄區，包括現在的江蘇、安徽、江西、上海一帶。這片地區在清朝以前，就非常富裕。
兩江地區可以供給朝廷國庫至少三分之一的開支。晚清時，清朝曾丟了這片地區，不僅導致國庫收入銳減，連內務府也因爲收不上兩淮鹽稅，跟着虧空，只能靠戶部撥款度日。
這樣一塊地方，朝廷肯定要握在自己手中，纔可以放心。順治元年，清朝入關佔領天下後，即讓豫親王率兵南下，次年佔領南京，並立刻在此地駐紮重兵。但是，駐兵之後，如何管轄，就成了一個大問題。
清朝自關外統治天下，許多制度，只能沿襲明朝的做法。而總督制度，就是明朝曾經採用的方式。只是明朝總督制度仍有一些不足，且清朝又面臨跟明朝不同的情況。要想更好治理地方，必然要探索出一套適用的總督制度。
其中包括總督的轄區、駐地、職權等，都是一個需要逐漸摸索的過程。跟巡撫不同，總督設立時，主要是爲了協調多個地區的軍事資源，側重軍事職權。所以對轄區有更多要求。轄區面積過大，總督容易擁兵自重，對朝廷形成禍患。
轄區面積過小，總督難以發揮原本該有的效果。設立九大總督以前，清朝也設立過其他總督。如直隸山東河南三省總督、宣大總督、山西總督等。這些總督最後都因爲轄區、職權等問題，被先後裁撤。
對兩江地區的管轄，清朝也煞費苦心。順治四年的時候，清朝在江寧(南京)設立總督，管轄江南、河南、江西三個省份。順治六年時，分出河南，改爲江南、江西總督。
順治十八年，分別設立江南總督和江西總督。到康熙四年的時候合併，改稱兩江總督。到了康熙十三年的時候，三藩之亂起，江西處於戰亂前線，於是被分開。直到康熙二十一年後，才正式定製。
但是，無論整個過程，清朝必須加快兩江地區的制度完善。除了因爲這個地方的富庶，還有一個因素在於，兩江地區距離京城較遠。
雖然有運河貫通南北，可畢竟不像直隸京城這樣，距離朝廷更近，能夠更放心些。所以，兩江地區比直隸地區，更受朝廷重視。而最終確定兩江總督的轄區，很大一部分因素，也是從軍事上考慮的。畢竟總督的職權，也是側重軍事。
兩江總督的轄區內，江西、安徽、江蘇都以長江做爲樞紐，構成一個完整的軍事防區。它們各有優勢，江西佔據長江上游的戰略要地，南可以爭奪吉安、贛江，北可以爭奪九江、湖口。
安徽扼守長江上下游，省內山川交錯，一直是兵家必爭之地。江蘇除了有長江作爲屏蔽，又是當時賦稅、人口最多的省份。如果握有這片地方，就可以獲得爭奪中原的資格。
而且，這三個省份的山形地勢又可以互相連接，疆土並連，可以互相呼應，南北兼顧。讓兩江總督管轄這個地方，可以說是順理成章的事情。當然，清朝對於兩江總督，也加了其他限制。
除了在選人上極爲小心，又讓巡撫、御史等官職監督兩江總督。又在兩江總督的駐地上，設立了江蘇巡撫的職位。這是全國獨一份的。一般而言，清朝總督駐地省份的巡撫，都由總督兼任。
這個做法，當然是考慮到兩江地區的事務繁雜，可也是爲了牽制兩江總督，讓它不至於逾越界限。兩江總督在轄區、職權上的定製，也爲清朝設立其他總督，給出了經驗和參考的辦法。
