1920年，在劇烈的勞資矛盾中日本爆發了戰後首次經濟危機。危機持續至1923年。危機期間，日本造船業、鋼鐵業、紡織業的生產分別下降了35%、20%、30%，生鐵生產廠家有近50%關閉。([日]井上清等著：《日本近代史》，第406頁。)加之美英捲土東來的競爭，使日本的重工業一直陷於慢性蕭條之中。日本經濟實力的削弱是導致它在華盛頓會議上被迫讓步的主要原因之一。1923年9月1日，包括東京在內的日本關東地區發生大地震，傷亡人數達16萬人，財產損失達100億日元。這對於尚未完全從經濟危機中復甦的日本來說，猶如雪上加霜。根據明治維新以來日本近代化進程的黷武“經驗”，日本準備訴諸對外掠奪以擺脫困境。因此，“在國內如此的混亂中”日本仍更換了內閣。1927年4月20日，以狂熱的軍國主義者、曾擔任過參謀次長和陸相的田中義一大將爲首相的新內閣成立。
1927年6月27日至7月7日，田中內閣召集外務、陸海軍省官員、參謀本部第二部部長以
及與中國事務有關的外交官於東京，舉行了“東方會議”。會議的中心議題就是討論、制定日本吞併“滿蒙”的政策和實施計劃。7月7日，田中義一在會議上提出了《對華政策綱領》，隨後公開發表。這個綱領爲掩飾其實質，採用了種種外交辭令。但即使如此，仍露骨地表明瞭干涉和侵略中國的意圖。其主要內容可概括爲：第一，區別中國本土和滿蒙特別是東北地區。東北地區對日本在國防和國民的生存上有着重大利害關係，因此要堅決把滿蒙地區從中國分割出來，置於日本勢力之下;第二，認爲當前中國不可能統一，日本應和“各地的穩健政權”取得適當聯繫，從中選擇、扶植日本的代理人;第三，日本在華權益以及日僑生命財產如有受“不良分子”非法侵害之虞時，日本當根據需要採取堅決自衛的措施;第四，萬一動亂(即中國革命)波及滿蒙，擾亂治安，使該地區日本的特殊地位與利益有受侵害之虞時，日本將不問它是來自於哪一方面，應立即堅決採取適當措施以保護之;第五，日本對中國各地之(對立)政權，首先是對立的南北政權，應採取一視同仁之態度(實質是極力維持中國分裂狀況，以便於日本趁火打劫)。(《日本軍國主義侵華資料長編》，第138～140頁，四川人民出版社1987年版。)
除此公開發表的文件外，田中義一還根據“東方會議”的精神和上述綱領之實質撰寫了《帝國對滿蒙之積極根本政策》的祕密文件，於7月25日密奏日本天皇，這就是惡名昭著的“田中奏摺”。奏摺詳盡論證了日本以滿蒙爲侵略擴張基地的戰略方針。
實際上，田中奏摺不僅標誌着日本軍國主義大陸政策的發展，而且標誌着它的定型與完成。日本軍國主義一直將入侵併佔領中國大陸作爲其基本戰略目標。首先是佔領朝鮮半島、中國東北地區，以此作爲進佔中國大陸的跳板。這就是日本軍國主義的“大陸政策”。在山縣有朋所編的《鄰邦兵備略》及1890年3月上呈天皇的奏摺中，已形成了日本軍國主義大陸政策的雛形。在1894年發生的甲午戰爭中，日本軍國主義剛發端的大陸政策進行了初步實踐。當俄、法、德三國干涉退還遼東半島的時候，明治天皇對當時的日本首相伊藤博文說：“用不着急於奪取遼東半島。在這次戰爭中，我們已經瞭解了該地的地理和人情。不久將會在朝鮮或其他地方再發生戰爭，那時再奪取也不晚。”([日]井上清等著：《日本近代史》，第199頁。)明治天皇的這一番話表明山縣有朋的建議與理論已完全被明治天皇及其政府所接受，並使之逐步具體化了。初步形成的日本軍國主義的大陸政策已確定成爲日本的國策，日本不惜進一步發動戰爭以實現之。大陸政策的早期支持者主要爲天皇、軍人和官僚。隨着日本資本主義的發展，日本資產階級也成爲大陸政策堅定的支持者。
明治維新後，因農村中封建生產關係仍在相當程度上佔據主導地位，使日本農業的發展速度極爲緩慢，這就拖住了資本主義工商業發展的後腿。僅糧食一項，就遠遠不能滿足資本主義工商業發展的需要。日本自從1893年起，糧食就開始進口。1903年以後，每年要輸入糧食500～600萬石，超過國產糧食的10%。([日]井上清等著：《日本近代史》，第241頁。)此外，日本作爲一個資源貧乏的小國，亦急需開拓原料產地和市場。爲確保朝鮮和中國成爲日本資本主義發展的穩定的原料供應地和投資市場，日本新興工商業資產階級熱衷於大陸政策，加強了其對日本軍國主義的依賴性，亦爲日本軍國主義的大陸政策注入了新的社會支持力量。日俄戰爭，是日本大陸政策進一步實施的明證。在日俄戰後簽訂的《樸次茅斯和約》中，日本使俄國承認了其對朝鮮的統治權，並將東北南部鐵路、旅順和大連的租借權以及其他沙俄在中國東北享有的侵華權益轉讓給了日本。
第一次世界大戰前後，日本獨佔中國的野心急劇膨脹，其大陸政策趨向系統化。1921年5月13日，日本原敬內閣通過的《對滿蒙的政策》中稱：“要確保並有效地利用我國在滿蒙的既得特殊地位與權利。而且今後必須進一步努力獲取我國國防與國民經濟生存上所必需的地位和權利。”(易顯石等著：《“九一八”事變史》，第53頁。)田中義一對大陸政策的全面闡發是前述大陸政策形成過程的自然延續，同時完成了這個過程。日本軍國主義的大陸政策視朝鮮半島和所謂“滿蒙”地區爲日本的生命線、生存線，其根本戰略目標和實質是最終侵吞中國，爭霸全球。大陸政策經過田中義一的全面闡發，其目標和實質昭然若揭。
