兩千多年前，司馬遷在《史記》中寫道“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”這句話概括起來就是“郡縣治，天下安”。這其中，縣作爲基層的行政區劃，存續時間已有兩千多年，與普羅大衆聯繫最爲密切，歷來受到人們的關注。當然，我們說到縣，必然要提縣制。縣制如何，直接關係官治政策的施行和民治事宜的維護。
縣制是古代最爲穩定的行政區劃之一。
對於縣，很多人會想到秦始皇統一六國後，採用丞相李斯的建議，實行“郡縣制”，從而認爲“縣”是李斯和秦始皇的首創。
其實，並不盡然。
縣和縣制在我國曆史比較久遠，一般認爲縣和縣制分別可以追溯到西周時代和春秋時期。縣者，“懸”也，有時又作“寰”，在西周時期特指“王畿以內國都以外的地區或城邑四周地區”。此時，縣還是隻是一個說法，並沒有明確的治理指向。春秋時期，楚國有楚武王熊通奪嫡成功後，便吞併了周邊的權國，改權國爲權縣，並設置縣伊治理，這便是我國縣制的開端。
在相當長的時間內，縣比郡要大得多，畢竟“天下地方千里，分爲百縣而繫於國。”而隨着分封制的瓦解，到了秦漢時期，尤其是普遍實行郡縣制後，縣成了郡之下的行政區劃。此後，無論朝代如何更迭，作爲權力最底層的縣制，幾乎沒怎麼變過。總體來看，我國的縣制是比較穩定的。
古代的縣到底有多大呢?
秦初，朝廷“分天下以爲三十六郡”，後來隨着面積的擴大，又增至48郡，每郡大約管理20個縣左右。秦朝的疆域大概只有現在的三分之一左右，而縣劃分又如此之多，可見秦之縣較今天已然縮水不少。“漢承秦制”，但縣的數量有增無減，到了東漢時期，已有千餘個之多。隋朝時，隋煬帝改州爲郡，實行郡縣制，全國有190個郡，1255個縣;唐後期及遼宋金時期，國家實行道(路)州(府)縣制，縣的數量大致在1500個左右。此後，縣歷經元明清，維持在千餘個左右，一直到清末(1911年)的1381個，總體數量比今天略少，但都基本處於一個數量級。
朝代更迭，疆域變化，縣制的範圍總體來看是比較穩定的，而且治域(注意不是縣城)應該和現在差不多。
古代的一個縣有多少人口呢?我們概算一下，秦朝數初年，總人口徘徊在一千萬左右(《帝王世紀》“然考蘇張之說，計秦及山東六國戎卒，尚存五百餘萬。推民口數，尚當千餘萬。”)，按照千餘縣算，每縣人口只有萬餘人。漢代鼎盛時期有人口六千餘萬，平均到各縣只有5-6萬人。清代，人口峯值在4.3億，辛亥革命時，人口大約3億左右，每縣的人口大致在20-30萬人之間。
古代縣制的官吏設置，國家正式人員少得可憐。
凡是縣制必有一個或若干個衙門，有一套相應的班子。這個班子最高長官，就是縣官，也就是大家熟知的縣令、知縣、縣知事，等等。縣令統籌全縣之政務，擁有絕對的決策權、監督權及管理權。當然，一縣事務衆多，縣令凡事未必就能親歷親爲，他也需要助手。縣令之下，一般設縣丞、縣尉、主簿等輔佐官員。縣丞負責典文書及倉獄，一般爲1人;縣尉掌治安捕盜之事，根據縣大小，設1-2人;主簿在縣一級簡稱爲“簿”，在主簿廨辦公，主要處理戶籍、緝捕、文書辦理事務。一般而言，縣令、縣丞、縣尉、主薄爲國家職官，有正式編制。
縣政系統中還設置爲數不少的掾吏、吏員，這些就是具體辦事的人員。掾，就是副官佐或官署屬員，唐之前有正式編制，之後則無;吏，指小公務員，一般沒有編制。水滸傳中，宋江的押司其實就是吏的一種。掾吏、吏員在不同朝代、大小縣份，也有不同，一般有幾十人之多。
除了縣令、輔官、掾吏、吏員之外，一縣還招募佐雜、三班六房和幕友、長隨等人員。如果將這些人員算起來，一縣的工作人員則在百餘人左右。當然，有時候朝廷對這些吏役的人數也有限制，以免體制臃腫，增加財政負擔。
古代的職官吏役那麼少，是如何有效管理一縣事務的?
古代人口少，地廣人稀，社會生產力低下，事務相對簡單，用這些人治理一個縣是有餘地的。最爲關鍵的是，古代社會治理其實長期處在官治與民治的二元社會控制體系中。
一縣縣治更是如此。
所謂官治，就是由縣級政府主導，進行維護治安、救荒賑濟、組織稅收和公共工程的建設。如清代咸豐朝之後，民生的救賑逐步轉移到地方政府身上，知縣(清代爲知縣)則不遺餘力地對蠲賑評議，進行政府救助。
所謂民治，就是在宗法社會裏，充分發揮宗族、士紳和富豪等“地方勢力”的作用，着力進行思想教化，或處理民事糾紛。古代講究，“民不舉，官不究”，這也爲“地方勢力”發揮作用提供了空間。
官治與民治共同發力，能有效地保證一縣事務有條不紊的運行。如此，也就給我們這樣一種現象，一縣衙門往往不足百人，卻能有效管理一個縣。
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