清朝管理官员,除三年对外官一次“大计”和对京官一次“京察”,以及履职引见、年终陈述等外,还有一项特殊的制度——密考。此制源于康熙时期的密折奏事,正式实行于乾隆朝,一直使用至清朝灭亡。由于考语清单是在每年年终奏报,所以密考也被称作“年终密考”。
这一重要的官员管理制度,因其机密性,并不载于公开的《大清会典》和《吏部则例》等国家大典之中。那么,这项制度是怎样形成和演变的,曾发挥了怎样的作用,我们今天该怎么评价这一制度呢?
由于密折的制度化,密考也由较低级官员对高级官员的秘密监督,逐渐演变为高级官员对低级官员的秘密考核
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现存最早的密折是康熙朝的小密折,只有巴掌大小,十分便于秘藏。从密折的内容来看,康熙帝是希望通过暗中指定少数亲信不时地把地方上的所见所闻秘密进行汇报,以及时了解地方民情、掌握地方大员的动态。密报者的职位不高,但均是皇帝心腹。被考察的官员,范围并不明确,有大员也有小吏,以大员为重点。因此,康熙帝再三叮嘱奏报者:“凡有奏帖,万不可与人知道。”“凡奏折不可令人写,但有风声,关系匪浅。小心,小心,小心,小心!”(故宫博物院明清档案部编《关于江宁织造曹家档案史料》)有时,康熙帝还会在密折中要求他们了解某种情况。如康熙四十八年(1709),皇帝在苏州织造李煦的密折中批示:“近日闻得南方有许多闲言,无中作有,议论大小事,朕无可以托人打听。尔等受恩深重,但有所闻,可以亲手书折奏闻才好。”(中国第一历史档案馆藏朱批奏折)李煦遂于当年十二月和次年正月连上两道密折,奏报他所了解的情况,内容涉及户部尚书、江苏巡抚等多名官员。
此时康熙帝对地方官员的秘密了解尚无明确的时间规定,也无内容范围要求,全凭奏报人与康熙帝关系的密切程度,或者根据康熙帝的指令随时随地奏报,还算不上正式的考察。
雍正帝继位后,面临吏治败坏、国库空虚的局面。他将密折视为推行新政的重要工具,建立了自缮写、装匣、传递,到批阅、发回本人,再缴进宫中的一整套规章制度,并扩大了密折的应用领域。康熙朝的密折多以官员“请安折”的形式出现,内容主要集中在地方官民动态。而雍正朝的密折上自军国重务,下至民间琐事,均有涉及。利用密折监督地方官员,更成为雍正帝驾驭群臣的一个重要手段,相关内容屡见不鲜。如年羹尧一案中,李维钧、田文镜等人在自己的密折里,均曾向雍正帝密报过年羹尧的一系列罪证,坚定了他惩办年羹尧的决心。
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由于密折的制度化,雍正朝允许使用密折奏事者不再局限于皇帝的几个心腹官员,密考也由康熙朝时的较低级官员对高级官员的秘密监督,逐渐演变为高级官员对低级官员的秘密考核,并且这种考核越来越趋于制度化。大致可以分为三种情况:第一种是京官到地方出差时,要奏报沿途官员的情况。第二种是地方官员尤其是督抚履新时,须将赴任途中所见官员或原任地官员情况进行汇报。第三种是雍正帝专门要求某地官员对当地同僚情况进行汇报。如李卫任云南盐驿道时,雍正帝暗中嘱咐云南永北镇总兵马会伯:“朕闻李卫狂纵,操守亦不如前,果否?一点不可狥私情恩怨,据实奏闻。”(《雍正朝汉文朱批奏折汇编》)这些虽然都属于部分官员密访、密奏的非正常考核,但是密考制度已经呼之欲出了。
至乾隆四十九年,密考才渐成惯例,即每年年底,各省总督、巡抚要分别将所辖两司以及道、府官员贤否情况形成密考考语,以奏折形式密报皇帝
乾隆帝继位伊始,遇到了如何快速驾驭群臣、稳定政权的问题。雍正十三年(1735)十月初八,雍正帝驾崩仅月余,乾隆帝就在两淮盐政高斌的奏折中批示:“南省督抚各大员优劣品行,朕实不知,可密奏来。”高斌随后上了《奏为密奏南省督抚并各大员考语事》折,汇报了江南省督抚及各大员的情况。
很快,这一形式被乾隆帝广泛使用。乾隆元年(1736)三月, 他首次明确训谕各省督抚:“朕即位之初,各省道府诸员,皆不深知其人。汝等可将各属员贤否事迹,各折奏前来。务须秉公甄别,以备朕录用。”(《清高宗实录》)从此,各省督抚均需对所属道府以上官员进行秘密考核,并及时奏报皇帝,密考制度开始向常规考核演变。
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任何新制度的推出和实行,总要经过一个过程,况且因密考不在令典规定,不属于官员固有任内职责,虽然乾隆帝下了谕令,但各省督抚好像尚未完全领会皇帝的意图,开始奏报并不积极。所以乾隆帝经常在批览某位督抚奏折或某位督抚陛见时,亲自嘱咐一番,要求其对所属官员进行密考。乾隆三年六月初三,针对署理广东巡抚王謩(mó)在“各保府道贤员自行封奏”一事上的推托,乾隆帝特发上谕:“朕御极之初曾有旨,著各省督抚将属员贤否具折奏闻。彼时各省督抚皆陈奏一次,乃今并无一人陈奏者……岂必待朕谕旨屡颁而始为遵旨敷陈了事已耶?……似此均当随时奏闻。”这道上谕,也是乾隆帝首次明确密考应该成为一项制度。
至乾隆四十九年,因各省提督总兵选任的问题,乾隆帝又于六月初七发出上谕:“嗣后……其两司道府贤否,亦著各该督抚每年陈奏一次。”(《乾隆朝上谕档》)至此,密考渐成惯例。即每年年底,各省总督、巡抚要分别将所辖两司(布政使、按察使)以及道、府官员贤否情况形成密考考语,以奏折形式密报皇帝。
嘉庆二年(1797),嘉庆帝进一步从制度上明确了年终奏报密考考语清单的具体要求,此后一直到清朝灭亡,密考制度从未间断。
